PENDEKATAN
DALAM MENYUSUN ANGGARAN
Proses
Anggaran merupakan proses yang sangat penting dan menjadi perhatian tersendiri
bagi sebuah organisasi sektor public terutama pemerintah. Tidak seperti di sektor
swasta yang menenpatkan penggangaran sebagai hal yang bersifat optional, proses
pengganggaran sektor public khususnya pemerintah merupakan hal yang mutlak.
Hal-hal
yang diatur dalam proses penyusunan anggaran tersebut terutama berkenaan dengan
proses penyiapan penganggaran (budget preparation) yang mengatur 3 (tiga)
materi pokok, yaitu:
1. pendekatan penyusunan anggaran,
2. klasifikasi anggaran, dan
3. proses penganggaran
PENDEKATAN
DALAM MENYUSUN ANGGARAN
Pendekatan yang
digunakan dalam penyusunan anggaran terdiri dari pendekatan:
(1) penganggaran tradisional,
(2) penganggaran
berbasis kinerja (PBK)
Pendekatan utama
perencanaan & penyusunan anggaran sektor publik
1. Anggaran tradisional; ciri utamanya
bersifat line-item dan incrementalism
2. Anggaran dengan pendekatan New Public
Management (NPM) adalah anggaran yg berorientasi pd kinerja yg terdiri dari:
a. Planning Programming and and Budgeting
System (PPBS)
b. Zero Based Budgeting (ZBB)
c. Performance Budgeting
PENDEKATAN
TRADISIONAL
Pendekatan penganggaran
tradisional sering disebut pendekatan/metode object of
expenditures,incremental,ataupun line item. Sesuai dengan namanya,pendekatan
penganggaran ini menggunakan paradigma sederhana yang berorientasi pada
pengendalian setiap jenis biaya. Sebutan incremental mengandung pengertian
bahwa penentuan setiap jenis dan jumlah biaya yang ada pada anggaran belanja
dari suatu periode anggaran tertentu didasarkan pada persentase kenaikan
tertentu dari setiap jenis dan jumlah biaya yang sama dengan tahun anggaran
sebelumnya. Dengan demikian,pendekatan ini menggunakan asumsi bahwa setiap
jenis biaya akan dinaikkan jumlahnya pada tingkat kenaikan yang relative sama
tanpa memperhatikan kebutuhan yang seharusnya.
Cara
membuat anggaran dengan menggunakan pendekatan ini adalah mengidentifikasi
seluruh jenis belanja yang akan dilaksanakan oleh organisasi. Jenis belanja
yang memiliki kesamaan atau kemiripan karakteristik dapat dikelompokkan dalam
jenis kelompok tertentu. Jenis-jenis kelompok bisa diterapkan,misalnya biaya
pegawai,biaya perjalanan,biaya pemeliharaan,biaya administrasi kantor,dan
lain-lain. Jenis biaya ini juga dapat diperinci dalam beberapa sub,misalnya subkelompok biaya ATK,biaya listrik,dan biaya telepon dalam
kelompok biaya administrasi kantor.
Jadi,ciri-ciri pendekatan tradisional adalah:
- Disusun berdasarkan daftar belanja yang akan dilakukan oleh organisasi sehingga bentuknya terlihat seperti daftar pos-pos belanja suatu organisasi.
- Bertujuan membatasi pengeluaran atau mengendalikan belanja organisasi
- Umunya bersifat inkremental
Berikut contoh bentuk anggaran yang disusun dengan
menggunakan metode tradisional tersebut.
Contoh anggaran tradisional:
ANGGARAN POLRES DAMAI
|
|
BELANJA GAJI
|
15.000.000
|
BELANJA PERALATAN
|
18.500.000
|
BELANJA MAKANA
|
7.500.000
|
BELANJA PERJALANAN
|
5.600.000
|
BELANJA LAIN-LAIN
|
1.400.000
|
JUMLAH
|
48.000.000
|
Pendekatan
ini bertujuan mengendalikan pengeluaran dengan lebih baik. Jika kita membaca jenis anggaran seperti ini,maka kita
akan memiliki bayangan yang jelas tentang pos-pos yang menjadi pengeluaran dan
kontrol yang baik atas pengeluaran tersebut. Tabel di atas dapat dielaborasi
lebih lanjut dalam bentuk tabel berikut dalam rangka pengendalian yang lebih
detail.
Dari
figur di atas,dapat dilihat bahwa pengendalian anggaran dapat dilakukan dengan
lebih baik apabila pos/komponen dalam anggaran dinyatakan pada tingkat yang
paling terperinci.
Contoh:
Anggaran untuk Polres Damai mungkin dinyatakan dalam
bentuk figur 5.2 dimana belanja gaji terperinci menjadi:
- 1 orang kepala polisi @Rp.3.000.000,-
- 2 orang Kapten polisi @Rp.2.000.000,-
- 8 orang staf administrasi @Rp.1.000.000,-
Bentuk perincian anggaran tradisional
|
PER ORANG
|
JUMLAH
|
TOTAL
|
Belanja Gaji
|
|
|
|
1.Kepala polisi
|
3.000.000
|
3.000.000
|
|
2.Kapten polisi
|
2.000.000
|
4.000.000
|
|
3.Staf administrasi
|
1.000.000
|
8.000.000
|
15.000.000
|
Belanja
Persediaan
|
|
|
|
Persediaan Kantor
|
|
4.000.000
|
|
Peralatan Kebersihan
|
|
2.000.000
|
|
Bahan Bakar
|
|
9.500.000
|
|
Seragam
|
|
2.000.000
|
|
Lain-lain
|
|
1.000.000
|
18.500.000
|
Belanja
Makanan
|
|
|
7.500.000
|
Belanja
Perjalanan
|
|
|
5.600.000
|
Belanja
Lain-lain
|
|
|
1.400.000
|
Total
Anggaran
|
|
|
48.000.000
|
Tingkat
pengendalian atas anggaran akan lebih rendah bila anggaran dinyatakan dalam
jenis objek pengeluaran secara global. Pada kasus ini,eksekutif dapat memiliki
kebebasan dalam realisasi anggaran selama jumlah dalam anggaran tidak
terlampaui.Jika jumlahnya semakin mendetail,maka manajemen semakin tidak
memiliki kebebasan untuk menentukan sendiri alokasi anggaran tersebut.
Misalnya,bila gaji kepala polisi dinyatakan sebesar Rp.3 juta dan gaji kapten
adalah 4 juta,maka uang sebanyak gaji kepala dan kapten polisi maksimal harus
sejumlah itu.Namun,kalau anggaran dinyatakan dalam bentuk belanda gaji sebesar
Rp 15 juta,maka bisa saja gaji kepala dan kapten polisi melebihi anggaran
selama gaji pegawai administrasi dapat ditekan sehingga jumlah totalnya tetap
Rp 15 juta tersebut yang mngikat secara hukum,tetapi alokasinya terserah
kebijakan manajemen
Penyusunan anggaran dengan menggunakan pendekatan
tradisional memiliki beberapa keuntungan,yaitu bentuknya sederhana dan mudah
dipersiapkan. Namun,pendekatan tradisional ini juga memiliki beberapa kelemahan
yang mengundang kritik antara lain sebagai berikut:
- Terpaku pada sumber daya yang telah ada sebelumnya
- Akuntabilitas dipusatkan pada suatu konsep yang hanya mengacu pada nilai uang dan bukan pada hasil atau manfaat suatu program
- Tidak mampu memberikan informasi yang cukup untuk menilai efisiensi dan efektivitas kegiatan organisasi
- Kebanyakan pos-pos anggaran tidak diharuskan memiliki dasar atau alasan yang jelas
- Apabila suatu program telah ditetapkan dalam anggaran,maka program tersebut akan terus dicantumkan dalam anggaran periode-periode berikutnya untuk jangka waktu yang tidak terbatas
- Menyediakan data biaya historis yang terpisah-pisah sehingga tidak bermanfaat dalam pelaksanaan dan evaluasi program
- Laporan anggaran yang dihasilkan tidak banyak memuat data keuangan yang berguna dalam perencanaan,penyusunan program,dan evaluasi kegiatan organisasi
- Perencanaan input disusun pada tingkatan yang rendah dan dinaikkan sedikit demi sedikit
- Tujuan dan sasaran organisasi disusun dengan dasar jumlah uang yang dialokasikan pada berbagai kegiatan
- Tidak menyediakan informasi yang memungkinkan pengalokasian sumber daya secara bijaksana
- Mendorong pengambilan keputusan yang salah
- Gagal menampung masalah-masalah yang berkaitan dengan kebijakan atau pengelolaan organisasi
- Mendorong pengeluaran daripada penghematan.Unit-unit organisasi terdorong untuk membelanjakan seluruh anggarannya yang dibutuhkan maupun tidak dibutuhkan.Hal ini muncul karena:
a. Penilaian kinerja cenderung berfokus pada belanja dan
unit yang membelanjakan anggarannya di bawah batas akan dianggap baik
b. Kalau membelanjakan kurang jauh dari yang dianggarkan,maka
jatah anggaran tersebut akan dikurangi atau bahkan pengeluaran tersebut tidak
lagi dianggarkan dalam periode kemudian
ANGGARAN
PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM (New Public Management)
Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan
manajemen sektor publik yg drastis dr sistem manajamen tradisional yang terkesan
kaku, birokratis, & hierarkis menjadi model yang fleksibel & lebih
mengakomodasi pasar. Tujuan New Public Management adalah untuk mengubah
administrasi yang sedemikian rupa sehingga administasi publik sebagai penyedia
jasa bagi masyarakat harus sadar akan tugasnya untuk menghasilkan layanan yang
efisien dan efektif, namun tidak berorientasi kepada laba.
NPM berfokus pd kinerja organisasi, bukan pada kebijakan.
Konsekuensinya, pemerintah dituntut untuk melakukan efisiensi, cost cutting
& kompetisi tender. Salah satu model pemerintahan di era NPM adl model
pemerintahan Osbome dan Gaebler (1992) yang dikenal dengan konsep
"reinventing government"
Perspektif
baru pemerintah menurut Osbome dan Gaebler tersebut adl:
1. Pemerintahan katalis; fokus
pd pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan publik.
2. Pemerintah milik masyarakat; memberdayakan masyarakat
daripada melayani dengan memberikan wewenang kepada masyarakat.
3. Pemerintah yang kompetitif; kompetisi adalah satu-satunya
cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan.
4. Pemerintah yang digerakkan
oleh misi; bukan peraturan.
5. Pemerintah yang berorientasi hasil; berusaha mengubah bentuk
penghargaan & insentif, yaitu membiayai hasil bukan masukan.
6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan; mengidentifikasi
pelanggan sesungguhnya, menciptakan dual accountibility kepada legislatif &
masyarakat
7. Pemerintahan wirausaha;
mampu menciptakan pendapatan tidak sekedar membelanjakan
8. Pemerintah antisipatif; tidak reaktif tetapi proaktif (berupaya
mencegah daripada mengobati)
9. Pemerintah desentralisasi; dari hierarki menuju partisipatif
& tim kerja. Pengambilan keputusan digeser ke tangan masyarakat, asosiasi
& LSM
10. Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar; perunahan dengan
mekanisme pasar (mekanisme insentif) bukan dengan mekanisme (sistem prosedur
& pemaksaan)
Proses
Anggaran merupakan proses yang sangat penting dan menjadi perhatian tersendiri
bagi sebuah organisasi sektor public terutama pemerintah. Tidak seperti di
sector swasta yang menenpatkan penggangaran sebagai hal yang bersifat optional,
proses pengganggaran sector public khususnya pemerintah merupakan hal yang
mutlak.
Hal-hal
yang diatur dalam proses penyusunan anggaran tersebut terutama berkenaan dengan
proses penyiapan penganggaran (budget preparation) yang mengatur 3 (tiga)
materi pokok, yaitu:
1. pendekatan penyusunan anggaran,
2. klasifikasi anggaran, dan
3. proses penganggaran
PENDEKATAN
DALAM MENYUSUN ANGGARAN
Pendekatan yang
digunakan dalam penyusunan anggaran terdiri dari pendekatan:
(1) penganggaran
tradisional,
(2) penganggaran
berbasis kinerja (PBK)
Pendekatan utama
perencanaan & penyusunan anggaran sektor publik
1. Anggaran tradisional; ciri utamanya
bersifat line-item dan incrementalism
2. Anggaran dengan pendekatan New Public
Management (NPM) adalah anggaran yg berorientasi pd kinerja yg terdiri dari:
a. Planning Programming and and Budgeting
System (PPBS)
b. Zero Based Budgeting (ZBB)
c. Performance Budgeting
PENDEKATAN
KINERJA
Kinerja
(performance) menjadi isu dunia saat ini. Hal tersebut terjadi sebagai
konsekuensi tuntutan masyarakat terhadap kebutuhan akan pelayanan prima atau
pelayanan yang bermutu tinggi. Mutu tidak terpisahkan dari standar, karena
kinerja diukur berdasarkan standar.
Pendekatan
kinerja diperkenalkan untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam
anggaran tradisional,khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya
tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan
dan sasaran pelayanan publik.Dengan pendekatan kinerja,organisasi akan lebih
memperhatikan aspek pencapaian kinerja dibanding sekedar penghematan biaya
semata.
Pendekatan ini menggeser penekanan penganggaran dari
sebelumnya yang yang sangat berfokus pada pos belanja beralih pada kinerja
terukur dari program kerja.
Karakteristik
utama dari pendekatan ini dapat diringkas sebagai berikut:
- Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau activitas
- Setiap program atau aktivitas dilengkapi dengan indikator kinerja yang menjadi tolak ukur keberhasilan
- Pada tingkat yang lebih maju,pendekatan ini dicirikan dengan diterapkan unit costing untuk setiap aktivitas.Dengan demikian,total anggaran untuk suatu organisasi adalah jumlah dari perkalian dari biaya standar per unit dengan jumlah unit aktivitas yang diperkirakan pada periode mandatang
Pendekatan anggaran kinerja dapat dilihat pada contoh
polres damai berikut
Contoh anggaran kinerja
ANGGARAN
POLRES DAMAI
|
|||
|
Anggaran
|
Realisasi
|
Indikator Kinerja
|
1.Pengamatan Lantas
|
|
|
Tingkat kecelakaan lalu lintas dan kemacetan menurun
50%
|
Belanja Gaji
|
6.000.000
|
7.000.000
|
|
Belanja Peralatan
|
7.500.000
|
7.000.000
|
|
Belanja makanan
|
1.500.000
|
1.500.000
|
|
Belanja Perjalanan
|
4.000.000
|
3.900.000
|
|
Jumlah
|
19.000.000
|
19.400.000
|
|
2.Dalmas
|
|
|
Jumlah unjuk rasa damai yang berlangsung tertib
meningkat 50%
|
Belanja Gaji
|
7.000.000
|
6.000.000
|
|
Belanja peralatan
|
9.000.000
|
9.000.000
|
|
Belanja makanan
|
1.500.000
|
2.000.000
|
|
Belanja perjalanan
|
1.600.000
|
1.500.000
|
|
Belanja Lain-lain
|
400.000
|
200.000
|
|
Jumlah
|
19.500.000
|
18.700.000
|
|
3.Diklat
|
|
|
Pengembangan kemampuan personel yang berkelanjutan
|
Belanja Gaji
|
2.000.000
|
1.000.000
|
|
Belanja Peralatan
|
2.000.000
|
2.000.000
|
|
Belanja Makanan
|
4.500.000
|
5.000.000
|
|
Belanja Lain-lain
|
1.000.000
|
1.100.000
|
|
Jumlah
|
9.500.000
|
9.100.000
|
|
Total
|
48.000.000
|
47.200.000
|
|
Dengan kondisi anggaran dan realisasinya di
atas,bagaimana kinerja polres damai?Secara keseluruhan,kita dapat melihat bahwa
total realisasi lebih rendah dari total anggaran.Jika diperinci lagi,kita dapat
melihat kinerja tiap program yang dijalankan polres damai.Pengamanan Lantas
misalnya,realisasi belanja lebih besar Rp.400 ribu dari yang dianggarkan.Namun
hal ini tidak berarti kinerja program ini buruk.Dalam melakukan penilaian
kinerja,kita juga melihat tolok ukurnya.Misalnya,tolok ukur pengamanan lantas
adalah berkurangnya angka kecelakaan dan tidak terjadi kemacetan lalu
lintas.Jika realisasi belanja yang lebih besar dari anggaran,tetapi diimbangi
dengan tercapainya tolok ukur,maka dapat dikatakan kinerja dalam hal pengamanan
lantas cukup baik.
Penggunaan anggaran kinerja memberikan beberapa
keuntungan berikut:
- Mengalihkan perhatian dari pengendalian anggaran ke pengandilan manajerialnya
- Mendorong perencanaan yang lebih baik
- Manajemen memiliki alat pengendalian yang lebih terhadap bawahannya karena tidak hanya melihat banyak yang dibelanjakan oleh bawahannya,tetapi juga menilai kinerja aktivitas menggunakan standar satuan mata uang atau unit aktivitas
- Anggaran kinerja menekankan pada aktivitas yang memakai anggaran dari pada besarnya jumlah anggaran yang terpakai
- Dianggap lebih sesuai dengan karakteristik organisasi sektor publik yang tidak mengejar profit dan lebih berorientasi pada kualitas pelayanan.
Namun,anggaran
kinerja juga memiliki beberapa kelemahan berikut:
- Tidak banyak personel bagian anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan memadai untuk mengidentifikasi unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya
- Terkadang terdapat kondisi yang sulit,bahkan tidak memungkinkan pengukuran kinerja mengingat banyak jasa dan aktivitas organisasi sektor publik yang tidak dapat langsung terukur dalam satuan unit output atau biaya per unit yang dapat dimengerti dengan mudah
- Sering terjadi aktivitas langsung diukur biaya nya secara detail dan dilakukan pengukur secara detail lainnya tanpa pertimbangan memadai yang diberikan kepada perlu atau tidaknya aktivitas itu sendiri.Dengan kata lain,pendekatan ini kurang menghubungkan aktivitas yang dijalankannya dengan visi dan misi yang diusung organisasi.
Perbandingan
anggaran tradisional dg anggaran berbasis NPM
Anggaran
Tradisional
|
New Public Management |
Sentralistis
|
Desentralisasi
& devolved management
|
Nerorientasi
pd input
|
Berorientasi pd input, output & outcome
(value
for money)
|
Tak
terkait dg perencanaan jk panjang
|
Utuh & komprehensif dg perencanaan
Jk
panjang
|
Line-item
& incremental
|
Berdasarkan
sasaran kinerja
|
Rigid departement |
Cross
departement
|
Gunakan
aturan klasik: vote accounting
|
ZBB,
PPBS
|
Prinsip
anggaran bruto
|
Sistematik
& rasional
|
Bersifat
tahunan
|
Bottom-up budgeting |
Spesifik
|
|
INDIKATOR
KINERJA
Pengertian Indikator Kinerja
Indikator
kinerja merupakan komponen terpenting dalam penganggaran berbasis kinerja
indikator ini berperan penting dalam menilai cara sebuah organisasi menjalankan
program-program yang telah dianggarkan sebelumnya.
Indikator
kinerja dapat didefinisikan sebagai ukuran kuantitatif dan kualitatif yang
menggambarkan tingkat pencapaian suatu saran atau tujuan yang telah ditetapkan
dengan memperhitungkan indikator masukan,keluaran, hasil,manfaat dan dampak. Indikator
masukan adalah segala sesuatu yang dibutuhkan agar pelaksanaan bkegiatan dapat
berjalan untuk menghasilkan keluaran. Indikator ini dapat berupa dana, sumber
daya manusia, material, waktu, teknologi, kebijakan, dll yang digunakan untuk
melaksanakan program atau kegiatan.
Indikator keluaran adalah sesuatu yang diharapkan
langsung dicapai dari suatu kegiatan yang dapat berupa fisik dan/atau non
fisik,sedangkan indikator hasil adalah segala sesuatu yang mencerminkan
berfungsinya keluaran kegiatan pada
jangka menengah.Indikator manfaat adalah sesuatu yang terkait dengan tujuan
akhir dari pelaksanaan kegiatan,sedangkan indikator dampak adalah pengaruh yang
ditimbulkan baik positif maupun negatif terhadap setiap tingkatan indikator
berdasarkan asumsi yang telah ditetapkan.
Kinerja mengandung dua komponen penting yaitu:
1. Kompetensi berarti individu atau organisasi
memiliki kemampuan untuk mengidentifikasikan tingkat kinerjanya.
2. Produktifitas: kompetensi tersebut diatas dapat diterjemahkan
kedalam tindakan atau kegiatan-kegiatan yang tepat untuk mencapai hasil kinerja
(outcome).
Prinsip anggaran berbasis kinerja adalah anggaran yang
menghubungkan anggaran negara (pengeluaran negara) dengan hasil yang diinginkan
(output dan outcome) sehingga setiap rupiah yang dikeluarkan dapat dipertanggungjawabkan
kemanfaatannya.
Berikut beberapa contoh sederhana mengenai indikator
kinerja
- Kegiatan:penyelenggaraan kelompok belajar membaca dan menulis
a)Input :
Ruangan,pengajar,peserta,perlengkapan belajar
b)Output :Penyelenggaraan
5 kelompok belajar
c)Outcome : Menurunnya
tingkat buta huruf sampai level 0%
2. Kegiatan:Pembangunan Jembatan
a)Input:material,tenaga kerja
b)Output:terbangunnya
jembatan sepanjang 200 meter
c)Outcome:Jumlah perdagangan meningkat 2 kali lipat antara 2 wilayah
yang
terhubung oleh jembatan
KPI merupakan komponen terpenting dalam penganggaran
berbasis kinerja. Key Performance Indicator (KPI) merupakan indikator kunci
yang benar-benar mampu mempresentasikan kinerja organisasi secara keseluruhan.
Indikator kinerja yang baik disampaikan oleh Schiavo-Campo (1999) dengan
menguraikan kriteria-kriteria yang harus dipenuhi oleh Key Performance
Indicator (KPI), yang kemudian dirumuskannya dalam akronim “CREAM”. Indikator
kinerja yang baik harus mencerminkan beberapa kriteria tertentu.Salah satu
kriteria adalah CREM. CREM adalah singkatan dari
clear,relevant,economic,adequate,monitorable.
- Clear berarti indikator kinerja harus jelas dan tidak ambigu sehingga tidak menimbulkan multiinterpretasi.Kejelasan suatu indikator bisa saja ditetapkan dengan kuantitatif atau satuan angka dan secara kualitatif
- Relevant berarti indikator kinrja harus memiliki kesesuaian atau keterkaitan dengan sasaran atau tujuan yang ada
- Economic maksudnya data-data mengenai indikator yang dibutuhkan harus berada pada harga yang wajar
- Adequate atau cukup maksudnya indikator yang ditetapkan harus dapat menilai kinerja.Apakah salah satu indikator atau dikombinasikan dengan indikator-indikator lain agar dapat dijadikan sebagai basis untuk menilai kinerja secara layak.
- Monitorable maksudnya indikator harus selalu dapat disempurnakan jika penyempurnaan memang dibutuhkan.Dengan demikian,masukan-masukan dalam rangka peningkatan kualitas indikator sangat dibutuhkan.
Indikator yang baik juga dapat dinilai dari kriteria
SMART,yaitu specifik,measurable,achievable/attainable,relevance,dan time bound.
1.
Specific
berarti jelas dan tidak ada kemungkinan kesalahan interpretasi
2.
Measurable
maksudnya indikator yang dibuat dapat diukur secara objektif,baik yang bersifat
kuantitatif maupun kualitatif,yaitu dua atau lebih yang mengukur indikator
kinerja mempunyai kesimpulan yang sama
3.
Achievable
berarti indikator tersebut dapat dicapai secara rasional tanpa mengurangi
tingkat tantangan yang seharusnya
4.
Relevance
berarti indikator kinerja harus terkait aspek yang relevan
5.
Timebound
berarti indikator yang ditetapkan memungkinkan untuk diukur dalam perspektif
waktu tertentu yang telah ditetapkan
PENDEKATAN
SISTEM PERENCANAAN,PROGRAM,DAN ANGGARAN TERPADU (PLANNING,PROGRAMMING,AND
BUDGETING SYSTEM-PPBS)
PPBS
dikembangkan untuk mengatasi ketidak puasan terhadap sistem penganggaran
tradisional dan penganggaran berbasis kinerja.penganggaran tradisional
dirasakan menitik beratkan pada kontrol,tetapi terlalu sedikit perhatian pada
kebijakan dan hasil.Penganggaran kinerja yang diharapkan mampu mengatasi
berbagai kelemahan dari penganggaran tradisional,ternyata juga memiliki
kelemahan tersendiri.Penganggaran berbasis kinerja menitik beratkan pada
hal-hal yang dapat diukur dan dihitung.Oleh karena itu,meskipun ada perhatian
pada output/hasil,hanya sedikit usaha yang dibuat untuk menghubungkan hasil
dengan proses perencanaan yang telah dicanangkan di awal.
Konsep PPBS merupakan konsep luas yang memandang bahwa
penyusunan anggaran bukanlah proses terpisah yang berdiri sendiri,melainkan
sebuah bagian yang tidak terpisahkan dari proses perencanaan dan perumusan
program kegiatan suatu organisasi.Secara komprehensif,konsep PPBS dapat dilihat
gambar di bawah.
PPBS merupakan upaya sistematis yang memperhatikan
integrasi dari perencanaan,pembuatan program,dan penganggaran.Pada
PPBS,sasaran,manfaat,dan tujuan harus diterjemahkan secara eksplisit sehingga
program strategis yang berorientasi pada hasil dapat diidentifikasi.Dari
sini,informasi tentang anggaran yang membantu pengalokasian sumber daya secara
efektif akan dihasilkan.
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada
teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya
adalah alokasi sumberdaya berdasarkan analisis ekonomi. Program yang disusun
harus terkait dengan tujuan organisasi & tersebar ke seluruh bagian
organisasi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi
tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu
pengelompokkan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah satu
program penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintahan di
dalam membuat keputusan alokasi sumberdaya secara lebih baik. Hal tersebut
disebabkan oleh sumberdaya yang dimiliki pemerintah yang terbatas jumlahnya,
sementara tuntutan masyarakat sangat banyak bahkan tidak terbatas jumlahnya.
Dalam keadaan seperti itu, pemerintah dihadapkan pada pilihan alternatif
keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam pencapaian tujuan
organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan
tersebut.
KONSEP
PPBS
TAHAPAN Tahapan Dalam PBBS
Tahapan Dalam PBBS
Dengan
demikian,PPBS dapat dipahami sebagai sebuah sistem penganggaran dengan
karakteristik berikut:
- PPBS merupakan satu kesatuan dengan tahap perencanaan
- Pendekatan ini dirumuskan dalam bentuk program atau aktivitas yang diderivasikan dari visi misi dan tujuan yang terdapat dalam dokumen perencanaan
- Indikator kinerja disusun dan dikembangkan secara terintegrasi dengan sasaran strategis yang ada di dokumen perencanaan
- Dalam tingkat yang lebih maju,pendekatan ini memperhitungkan kebutuhan biaya dalam jangka menengah sebagai upaya konsistensi dengan sasaran strategis
Sebelum
PPBS diimplementasikan,suatu organisasi harus mengembangkan kemampuan
analisisnya untuk memahami tujuan organisasinya secara mendalam,termasuk
kemampuan mengembangkan program beaserta indikator hasil untuk mencapai tujuan
tersebut.
Pemahaman
yang baik tentang tujuan strategis organisasi akan membantu pengembangan
program dan kegiatan yang baik.Secara teknis,tahapan tersebut diawali dengan
proses identifikasi kebutuhan dan evaluasi keterbatasan sumber daya. Berdasarkan
pengukuran kebutuhan dan evaluasi keterbatasan sumber daya,sasaran dan tujuan
ditentukan. Berikutnya,struktur program organisasi dikembangkan secara keseluruhan.
Berdasarkan
program-program yang telah dibuat,indikator kinerja dan alokasi sumber daya
keuangan disusun seperti halnya pendekatan anggaran kinerja.Perbedaannya dalam
PPBS,indikator dan alokasi keuangan memiliki keterkaitan yang erat dengan
perencanaan strategis karena proses pengembangan program yang didasarkan pada
rencana strategis organisasi.
Figur di atas menggambarkan dengan jelas bahwa sebuah
anggaran adalah suatu instrumen untuk mengimplementasikan rencana jangka
panjang.Tidak seperti penganggaran tradisional dimana pengambilan keputusan
anggaran dilakukan dari bawah ke atas.Dan berfokus pada nilai
pengeluaran,pengambilan keputusan dalam PPBS utamanya dilakukan sebagai
kombinasi antara pengambilan keputusan dari atas ke bawah dan dari bawah ke
atas.PPBS juga berbeda dengan penganggaran tradisional dalam hal pengukuran
atau penilaian hasil alokasi sumber daya.PPBS mempunyai sudut pandang waktu
yang lebih luas karena kebutuhan sinkronisasi dengan dokumen perencanaan yang
kerangka waktunya memang lebih dari satu tahun.
Ada beberapa konsep daripada PPBS, yang meliputi beberapa
hal. Antara lain:
1. Tujuan.
Menjadi pengarah pada hasil yang akan diperoleh ataupun
pelayanan dan jasa-jasa yang akan diberikan.
2. Alternatif Cara.
Menyajikan pilihan dari serangkaian cara ataupun
tindakan.
3. Hasil Guna.
Berkaitan dengan pengukuran atas tingkat keberhasilan
tindakan dalam rangka pencapaian tujuan.
4. Dimensi Waktu.
Memperkiran perspektif secara tahunan dalam
mempertimbangkan akibat dari tuntutan yang diproyeksi pada masa mendatang.
5. Prioritas.
Berkaitan dengan penentuan atas tindakan yang diutamakan,
akan diambil kriteria pilihan tertentu.
6. Pengendalian atau Pengawasan.
Pengendalian atau pengawasan ke tata laksanaan yang
terintegrasi berkaitan dengan sistem pelaporan dan aliran balik informasi.
7. Dayaguna.
Berkaitan dengan pengukuran atas tingkat hasilnya
tindakan pencapaian tujuan, jika tujuan dan tindakan itu dapat dinyatakan dan
dinilai secara kuantitatif.
PPBS memiliki
beberapa kelebihan berikut:
1.
Pendekatan
ini menekankan perencanaan jangka panjang di mana tujuan utama dan tujuan
jangka menengah dinyatakan secara eksplisit.Biaya dan manfaat dari alternatif
tindakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dievaluasi secara
eksplisit.Dalam bentuk kuantitatif sepanjang memungkinkan dan secara naratif di
semua kasus.
2.
PPBS
mengasumsikan bahwa semua program akan dievaluasi secara tahunan.Jadi,program
yang ”jelek” akan dibuang dan program baru akan ditambahkan
3.
Keputusan
mengenai program pada pendekatan PPBS dibuat pada tingkat manajemen puncak
untuk tujuan harmonisasi dan kesesuaian dengan rencana strategis ,kemudian unit
organisasi di bawahnya diharapkan menyesuaikan aktivitas mereka untuk memenuhi
tujuan dan sasaran yang telah disepakati.
Namun,penyusunan anggaran dengan menggunakan pendekatan
PPBS ini juga memiliki beberapa keterbatasan berikut.
1. Cukup
sulit membuat pernyataan yang bermakna dan eksplisit mengenai tujuan dan
sasaran pemerintah yang dapat disetujui secara bersama oleh mereka yang berkepentingan,
tanpa memerdulikan betapa bernilai dan bermaknanya pernyataan tersebut.
2. Tidak
hanya tujuan yang berubah, tetapi pejabat yang dipilih pun khusus memilih untuk
tidak memenuhi lebih daripada pernyataan yang sangat umum (tidak terperinci)
sehingga menghalangi mereka untuk mengubah posisi ketika diharuskan oleh
politik
3. Periode
waktu yang dipertimbangkan cukup relevan bagi pejabat yang dipilih mungkin
terbatas pada masa jabatannya yang tersisa. Hal ini menyebabkan mereka lebih
berfokus pada biaya jangka pendek daripada biaya dan implikasi yang bersifat
jangka panjang.
4. Seperti
halnya anggaran kinerja, PPBS mengasumsikan adanya basis data (database) yang
memadai dan kemampuan analitis yang siap digunakan oleh organisasi sector
public. Padahal, pada kenyataannya, organisasi )misalnya pemerintahan) yang
memilih data program yang canggih atau staf analis yang kualitasnya baik hanya
sedikit.
5. Pengukuran
yang bersifat objektif lebih menjadi masalah dalam PPBS. Dibandingkan dalam
pendekatan kinerja sebab biaya dan manfaat dalam periode beberapa tahun harus
di perkirakan. Keduanya agak sulit diukur dan rasio atau hubungan antara dua
macam estimasi tersebut mengimplikasikan ketepatan yang jauh lebih tinggi
dibandingkan yang terlihat secara eksplisit.
6. PPBS
berfokus pada program dan kegiatan yang selaras dengan perencanaan strategi.
FOkus ini sering kali berbeda dengan orientasi unit organisasi yang masih
mempunyai paradigm tradisional (object of expenditure) baik legislative maupun
eksekutif. Kemudian para pejabat ini melihat PPBS sebagai ancaman terhadap
kekuasaan mereka dalam “membelanjakan” anggaran.
Logical Framework
Salah satu teknik melaksanakan PPBS
adalah teknik yang disebut Logical Framework Approach (LFA). Teknik ini
merupakan suatu metode yang membantu dalam mendesain program atau kegiatan yang
berorientasi kepada hasil/kinerja. LFA pertama kali dikembangkan oleh Leon
Rosenberg pada tahun 1969 yang saat itu menjalankan kontrak kerja sama dengan
USAID. KOnsep ini banyak digunakan dalam membantu mendesain program dan
kegiatan dari organisasi-organisasi di dunia, antara lain world bank.
Berikut
langkah-langkah logical framework dalam mendesain program dan kegiatan atau
diistilahkan dengan proyek dalam LFA.
1. Tentukan
sudut pandang (point of view)
Sudut
pandang merupakan upaya untuk mengidentifikasi pada tingkatan level organisasi
apa proyek tersebut disusun. Sudut pandang ini akan menjawab pertanyaan “
KEgiatan proyek siapakah ini?” Dengan demikian, pada tahap ini, diketahui
bagian/divisi, departemen/satuan kerja yang bertanggungjawab menjalankan
proyek.
2. Tentukan
project development objective (impact)
Project
development objective merupakan impact yang ingin dicapai oleh pihak yang menjaloankan oproyek terhadap
konsumennya. Jika yang melaksanakan satker pemerintah, maka yang menjadi
konsumennya adalah masyarakat.
3. Tentukan
output yang dihasilkan dalam proyek yang dilaksanakan.
4. Tentukan
aktivitas yang akan dijalankan yang mengarah pada pencapaian impact.
5. Tentukan
input yang akan digunakan dalam menjalankan proyek.
6. Tentukan
indicator kinerja.
LFA
menjelaskan bahwa indicator harus memenuhi persyaratan : specific in term of
quantity, quality, time, location, and target group. (indicator secara specific
dinyatakan dengan kuantitas, kualitas, dalam kerangka waktu yang jelas, serta
meyatakan lokasi dan kelompok sasaran), measure what is important about the
achievement of objectives (indicator mengukur hal-hal penting yang terkait
pencapaian tujuan), indicator measure change at each nlevel. They are
independent from indicators at higher and lower levels (indicator mengukur
perubahan pada tiap-tiap level tingkatan. Indikator ini independen (berdiri
sendiri) pada tiap-tiap tingkatan), a cost-effective means of verification is
available (statistic, interviews, and records) dalam pelaksanaan verifikasi
data indicator diupayakan dengan biaya yang efektif), leading indicators
included to evaluate development objectives and output level achievement before
end-of-project (indicator utama dimasukkan untuk mengevaluasi pencapaian output
dan development objectives sebelum suatu proyek berakhir).
7. Tentukan
asumsi dan risiko
Asumsi
merupakan kondisi atau faktor eksternal yang mungkin terjadi dan tidak dapat
dikontrol. Sebagai contoh, dalam kegiatan menanam bibit jagung, yang menjadi
dapat dikontrol. Sebagai contoh, dalam kegiatan menanam bibit jagung, yang
menjadi asumsi dan risikonya adalah jika turun hujan, maka benih tadi dapat
tumbuh. Turun hujan merupakan kondisi yang ti8dak dapat dikontrol atau
diperkirakan. Hal ini bias saja sebaliknya: jika curah hujan terlalu banyak,
maka akan menimbulkan banjir dan bibit yang ditanam menjadi rusak sehingga
sekaligus menjadi risiko proyek.
8. Monitoring
dan evaluasi
Monitoring
adalah memonitor konversi input menjadi output untuk mengetahui apakah proyek
dilaksanakan dengan benar? Sementara itu, evaluasi adalah melakukan evaluasi
konversi output ke development objective impact untuk mengetahui apakah telah
menjalankan proyek yang benar. Jawaban atas pertanyaan mendasar akan terjawab
dalam proses ini, yaitu Is it working? Can it be improved? IS there a better
way? Is it worth it?
9. Means
of verification
Means
of verification maksudnya untuk mengecek penggunaan suatu indicator , apakah
informasi yang dibutuhkan tersedia? Apakah informasi ini reliable (dapat diandalkan)
dan up to date? Apakah data harus dikumpulkan sendiri ? JIka demikian, apakah
benefit dari data yang dikumpulkan sendiri ini sesuai dengan biaya yang
dikeluarkan?
PENDEKATAN ZERO BASED
Pendekatan
pembuatan anggaran ini adalah setiapa aktivitas atau program yang telah
diadakan di tahun-tahun sebelumnya tidak secara otomatis dapat dilanjutkan.
Setiap aktivitas harus dievaluasi setiap tahun untuk menetukan apakah aktivitas
itu akan diadakan tahun ini dengan melihat kontribusi yang diberikannya kepada
tujuan organisasinya.
Berikut proses dari anggaran berbasis
nol (zero based budgeting-ZBB)
1. Membagi
semua operasi dari organisasi ke dalam unit-unit keputusan (decision package).
Unit-unit keputusan iniadalah program, aktivitas , atau unit organisasi di
tingkat yang rendah.
2. Dasar
untuk pembagian adalah aktivitas secara specific, jasa spesifik yang diberikan
subunit organisasi atau aktivitas alternative yang dilakukan untuk mencapai
tujuan dari program.
3. Memilih
cara terbaik untuk menyediakan jasa dengan berdasarkan analisis biaya manfaat
atau analisis lain (atau menggunakan pertimbangan politis).
4. Menentukan
pilihan atas beberapa unit organisasi sehingga didapat keputusan tentang
banyaknya jasa yang akan disediakan (sama dengan tahun lalu, ditambah, atau dikurangi).
Pendekatan ZBB memiliki beberapa
keunggulan berikut:
1. Tidak
tercipta asumsi bahwa alokasi sumber daya periode yang lalu akan selalu
diterapkan sama pada periode sekarang atau berikutnya. Dengan demikian,
organisasi membuat review secara tahunan dari semua program, aktivitas, dan
pengeluaran.
2. Menghemat
biaya dengan mengidentifikasi dan menghilangkan program yang sudah tidak
diperlukan.
3. Memfokuskan
perhatian pada biaya dan manfaat dari jasa yang diberikan.
4. Memfokuskan
pencarian cara baru untuk menyediakan jasa dan mencapai tujuan organisasi.
5. Meningkatkan
pencarian pada biaya dan manfaat dari jasa yang deberikan.
6. Memberikan
justifikasi yang lebih baik untuk penyediaan anggaran.
Namun, seperti halnya pendekatan
lainnya, ZBB memiliki beberapa kelemahan berikut :
1. Memerlukan
banyak sumber daya seperti dokumen-dokumen menyita banyak waktu dari staf dan
merepotkan karena harus mengidentifikasikan dan membuat ranking dari unit-unit
keputusan.
2. Sulit
mendapatkan data yang diperlukan untuk menghitung biaya dari aktivitas
alternative untuk mencapai tujuan organisasi.
3. Ada
faktor-faktor lain, misalnya pemerintah telah memutuskan secara resmi untuk
tetap menyediakan sejumlah tertentu dari anggaran untuk jasa tertentu walaupun
ZBB merekomendasikan bahwa jasa tersebut dihapus saja.
Dengan
pendekatan ZBB, organisasi membuat sebuah paket/unit keputusan (decision
package) yang berisi beberapa alternative keputusan atas setiap aktivitas.
ALternatif keputusan tersebut menjadi identitas dari penjelasan bagi aktivitas
yang bersangkutan. Secara umum, alternative keputusan berisi komponen-kompone
berikut :
1. Tujuan
aktivitas tersebut dinyatakan dengan suatu cara yang membuat tujuan yang
diharapkan menjadi jelas.
2. Alternatif
aktivitas/alat untuk mecapai tujuan yang sama dan alasan alternative-alternatif
tersebut ditolak.
3. Konsekuensi
dari tidak dilakukan nya aktivitas tersebut.
4. Input,
kuantitas, atau unit pelayanan yang disediakan (output), dan hasil (outcome)
pada berbagai tingkat pendanaan.
Berikut contoh sebuah unit keputusan
dari rencana aktivitas pelatihan computer yang disusun oleh sebuah organisasi
sector public.
Decision
Package yang ada ditindaklanjuti dengan proses evaluasi dan pengambilan
keputusan (review dan penentuan ranking). Proses ini dapat dilakukan dengan
standar baku yang ditetapkan oleh organisasi ataupun dengan memberikan
kebebasan pada setiap unit untuk membuat kriteria dalam menentukan ranking.
Teknisnya, alternative keputusan
dari semua aktivitas program yang direncanakan digabungkan dalam satu table dan
diurutkan berdasarkan prioritasnya. Setiap level anggaran dianggap sebagai
satuan yang berbeda. Pada contoh sebelumnya, aktivitas pelatihan computer
mempunyai empat alternative anggaran (level). KArena itu, keempat level
tersebut dianggap sebagai satu alternative yang berdiri sendiri.
SUMBER : DARI BERBAGAI ARTIKEL